Spor o to, kdo povede českou delegaci na summit Severoatlantické aliance v Ankaře, vyvolal žalobu, předběžné opatření Ústavního soudu i veřejnou roztržku mezi premiérem a prezidentem. Z pohledu zkušeného diplomata a spoluautora české ústavy je samotný formát jednání nezajímavý — skutečným motivem celé kauzy je nadcházející prezidentská kampaň.
Ústava konflikt přežije, měnit ji teď by byla chyba
Česká ústava není napsaná špatně jen proto, že došlo na konflikt mezi prezidentem a vládou. Spoluautoři textu vědomě nestanovovali příliš podrobná pravidla — text měl vydržet desetiletí, ideálně staletí, a být použitelný v situacích, které v devadesátých letech nikdo nepředpokládal. Inspirace přitom šla především z prvorepublikové ústavy z roku 1920 a z příprav z roku 1990, byť vyhrocené vztahy mezi Václavem Havlem a Václavem Klausem hrály při formulaci kompetencí svou roli.
Ústava je víc než jednotlivý konflikt a víc než jednotliví aktéři. Pokud by se měnila kvůli aktuálnímu sporu, za chvíli by přišel jiný spor a celá novelizace by se opakovala znovu. Obecnost formulací proto není slabinou textu, ale jeho hlavní přidanou hodnotou.
Spor o Ankaru je z hlediska aliance marginální téma
Z pragmatického pohledu na fungování summitů aliance je celá kauza ohledně toho, kdo bude šéfem delegace, zcela bezvýznamná. Být vedoucím delegace znamená, že na minutovníku akce stojí napsáno „delegaci vede jeho excelence prezident České republiky" nebo „jeho excelence premiér České republiky". To si přečte pár diplomatů a možná jeden novinář — nikoho jiného to nezajímá.
V Ankaře proběhnou tři formáty zasedání: neformální večeře, jednání týkající se zbrojního průmyslu a druhý den formální zasedání Severoatlantické rady. Organizátoři dostanou jméno, napíší ho na jmenovku a tím to končí. Pro reálné fungování aliance a pro vztahy s vnějším světem je jméno na cedulce zcela nepodstatné. Spor by se stal historickou událostí jen tehdy, kdyby Andrej Babiš odmítl Petru Pavlovi přenechat židli a strkali se u stolu — pokud k tomu nedojde, řeší se problém, kterého si nikdo nevšimne.
Tomu odpovídá i ohlas v zahraničí. Financial Times sice vydaly o sporu mezi Babišem a Pavlem dlouhý článek v den, kdy byla podána žaloba, ale obsahoval jen argumenty jedné strany — což působilo jako koordinace ze strany Hradu. V jiném zahraničním tisku téma žádný ohlas nevyvolalo.
Vláda chce jediný hlas, prezident představuje obavu z odchylky
Důvod, proč vláda trvá na svém vedení delegace, je ryze pragmatický: chce mít jistotu, že její pozice bude obhajována všude — na neformálních setkáních, v kuluárech, dokonce i při bavení se na chodbě. Vláda má pochybnost, jestli to delegace prezidenta republiky bude dělat. Nejde přitom jen o prezidenta samotného: v jeho doprovodu má být osm dalších lidí a nikdo neví, co budou říkat někomu v kuloárech.
Pro běžného diváka budou závěry summitu vyznívat pozitivně — všichni jsme to zvládli, jsme jednotní, semknutější a silnější. Skutečné vztahy mezi spojenci se ale testují právě v kuluárech. Vláda proto chce, aby celá osmičlenná delegace mluvila jedním hlasem, a její obava ze současného Hradu je, že prezident bude kritický k nynější vládě a nepřipomene, že se srovnatelný cíl nepodařilo naplnit ani předchozímu kabinetu, který s ním byl ideově sladěný.
Konkrétním číslem, kterým se bude na zasedání Severoatlantické rady mluvit, je výše příspěvků na obranu měřená podílem HDP. Česká republika bude figurovat s 27. místem — ale šlo o data za minulý rok, tedy za minulou vládu.
Strategický cíl na Ukrajině chybí a Slovensko zvedá ruku
Slovenský premiér Robert Fico předem avizoval, že se na nových finančních závazcích vůči Ukrajině nechce podílet. K obavám z dizonance uvnitř aliance se přidává základní problém — chybí jasná odpověď na otázku, jaký je strategický cíl, jehož má být dosaženo.
Carl von Clausewitz ve svém klasickém díle O válce stanovil dvě teze: válka je pokračováním politiky jinými prostředky a vede se jen tehdy, když existuje konkrétní strategický cíl. Pokud strategickým cílem není „bojujeme do totálního vyčerpání" nebo „do totálního rozvalu Evropy" (která se navíc rozpadá vnitřně — od AfD v Německu po nadcházející volby ve Francii), pak nejde o cíl, ale o setrvačnost.
Když politici žádají další peníze a prostředky, je legitimní se nejprve zeptat, čeho se má dosáhnout. Bez této odpovědi nelze posuzovat, kolik je rozumné dát. Riziko eskalace přitom roste — dronové útoky míří čím dál hlouběji do Ruska a otázka, jestli byly všechny technicky organizovány z území Ukrajiny, je politicky tabuizovaná, ale technicky otevřená.
USA se soustředí na Blízký východ, Ukrajina je vedlejší kolej
Donald Trump se soustředí na sebe a na své postavení ve Spojených státech, kde ho na podzim čekají volby. Pro tuto vnitropolitickou skutečnost je válka na Blízkém východě podstatně důležitější než válka na Ukrajině. Trump je doma kritizován za to, že se nechal vtáhnout do konfliktu Státem Izrael, a musí přinést výsledek.
Aby výsledek na Blízkém východě skutečně přišel, je nutné tlačit ze všech stran — včetně Libanonu, aby se přestalo válčit. K tomu Spojené státy budou potřebovat všechny mocnosti, možná i Rusko, které má vliv v Íránu. Najednou se tak ukazuje, že prioritou číslo jedna jsou pro Washington Blízký východ a vlastní pozice, zatímco válka na Ukrajině sjíždí na vedlejší kolej.
Pokud Spojené státy řeknou Evropanům „je to vaše věc, nepomohli jste nám na Blízkém východě, řešte si to sami", evropští spojenci se začnou ptát, kdy se bude podepisovat mír — a jaké podmínky stanoví Rusko.
Závěry summitu jsou předjednané, u stolu se nic nerozhoduje
Summit má trvat dva dny, ale rozhodovat se na něm fakticky nebude. Obvyklý průběh je takový, že nejprve promluví Donald Trump, potom šéfové dalších delegací s pětiminutovými projevy a generální tajemník nakonec přečte závěry s dotazem, jestli má někdo námitky. Pokud ne, je to schváleno a hotovo.
U stolu se reálně nic nedohaduje. Závěry zasedání Severoatlantické rady mívají kolem 73 paragrafů na čtyři a půl strany a formulace jsou natolik vágní („podporujeme", „zastáváme"), že se do nich vejde úplně všechno. To, co se opravdu rozhodlo, je dohodnuto někde dřív — třeba na schůzkách Britů, Francouzů a Němců s Američany, kde se závěry formují.
Důležitější než samotné zasedání je proto kvalita zázemí — výkon stálého zastoupení při alianci, schopnosti vedoucího mise a osobní kontakty velvyslance. Bývalý velvyslanec Jakub Landovský odváděl v této roli špičkovou práci právě díky tomu, že měl reálné kontakty na klíčové aktéry.
Macinka má kontakty na Washington, vystoupil dvakrát v Radě bezpečnosti
Po volbách vznikla česká vláda se širším zastoupením, do něhož vstoupili Motoristé. S tím se spojovala spekulace, že se k lepšímu změní vztahy se Spojenými státy — předchozí vláda totiž vsadila na vítězství Kamaly Harris a teprve Petr Macinka a Filip Turek měli přímé kontakty na administrativu Donalda Trumpa.
Tento předpoklad se v praxi potvrzuje. Macinka má za sebou několik výrazných diplomatických zářezů: vystoupení na Valném shromáždění OSN (které ještě není výjimečné) a hlavně dvě vystoupení v Radě bezpečnosti OSN v řádu měsíců. To je o třídu vyšší úroveň — bez souhlasu mocností by se tam k řečnickému stolku nedostal.
Dobré vztahy mají hodnotu, i když přímo nic neovlivníte. Dostanete informaci, dozvíte se pozadí — že na něco tlačili Britové, něco prosadili Francouzi nebo že nějaká formulace má typicky americký rukopis. Pro pochopení reálné situace to má cenu. Ani opozice nemůže tvrdit, že by Macinka měl ve Spojených státech špatné kontakty — předvedl to svými vystoupeními. Jediná výhrada se týkala jeho vystoupení ve Strážnici, kam podle kritického čtení neměl jezdit, ale to je věc domácí politiky, ne výkonu funkce ministra zahraničí. Po jmenování navíc okamžitě vyrazil na Ukrajinu.
Ústavní zvyklosti jsou zajímavý, ale slabý argument
Hrad svůj nárok na vedení delegace opírá o pojem „ústavní zvyklost". V mezinárodním právu by se hovořilo o obyčeji — pravidle, které se užívá tak dlouho, až dojde ke všeobecné shodě, že platí jako pravidlo. Pevnou lhůtu pro vznik zvyklosti nikdo nestanoví.
Problém je, že zákony i ústavní zákony lze měnit novelami. Pokud se podstatně změní okolnosti nebo atmosféra, lze změnit i zvyklost — jde o zájem státu, ne o petrifikaci minulosti. Argument zvyklostí je proto sice zajímavý, ale ve sporu o vedení delegace slabý.
Tři námitky proti rozhodnutí Ústavního soudu
K rozhodnutí Ústavního soudu zůstávají tři odborné námitky, na které dosud nikdo z autorů nálezu nedal odpověď.
Za prvé: Nikdo nevysvětlil, proč byla podána žaloba proti vládě, když tato žaloba ani nebyla vládě doručena.
Za druhé: Předběžné opatření hovoří o doplnění delegace prezidenta republiky, aniž by byli ti lidé jmenovitě určeni. To je rozhodnutí věcně neurčité — co je vůbec „delegace"? Je tam paní Pavlová, nebo není? Navíc se opatření týká osob, které vůbec nejsou účastníky řízení, nejsou ani žalovanými, ani nežalují.
Za třetí: Předběžné opatření, které bylo použito, najdeme v té části zákona o Ústavním soudu, která se vztahuje na zcela jiné typy řízení — na zásah veřejné moci do ústavně garantovaných práv a svobod osob. Samostatné kompetenční řízení ovšem s předběžným opatřením vůbec nepočítá. Není vysvětleno, proč Ústavní soud sáhl po části zákona určené pro ochranu jednotlivců a aplikoval ji na spor mezi nejvyššími ústavními orgány státu. Vláda ani prezident přitom nemohou požívat ochrany jednotlivce z titulu ochrany práv a svobod — to je výsada soukromých osob vůči státu.
K tomu se přidává jízlivá poznámka k terminologii: rozhodnutí směšuje pojmy „kompetence" a „pravomoc", které si studenti práva musí pečlivě rozlišovat. Kompetence je schopnost (umím vysávat vysavačem), pravomoc je rozhodovací oprávnění (kdo rozhodne, kdo bude vysávat). U funkce prezidenta republiky je kompetence schopnost vyjednávat a zkušenost s daným tématem, pravomoc je něco jiného.
Kompetence vs. pravomoc — a dvě letadla do Ankary
Vláda rozhodla, že vedoucím delegace bude logicky premiér. Spory pokračují dál, ale za normálních okolností je v čele delegací hlava státu — jenže teď to nefunguje a žádné běžné pravidlo neplatí.
Ústavní soud předběžným opatřením nařídil, aby byl prezident republiky zařazen do delegace i s dalšími lidmi, nestanovil však, že má být v pozici vedoucího delegace. Vláda tento výklad uchopila po svém. Výsledkem bude scénář, kdy vládním speciálem letí prezident a jeho osmičlenná delegace, zatímco vládní část se dopraví po vlastní ose — buď zaplatí letenky komerčních dopravců, nebo to vyřeší jinak.
Kamera tak bude zabírat přílet velkého vládního letadla, ze kterého vystoupí devět lidí plus ochranka — dohromady možná dvanáct osob. Zbytek vládní delegace se dostaví zvlášť, taxíky nebo služebními vozy z letiště. Je to absurdní situace, kterou tvůrci ústavy v devadesátých letech nemohli předvídat — ale to není slabina ústavy. Naopak: text dává prostor pro projednání a kreativní hledání řešení, a právě proto má naději vydržet bez podstatných novel celá desetiletí.
Skutečný motiv: kampaň pro znovuzvolení
Mezi dvěma možnostmi, proč ke sporu vůbec došlo — vymezení kompetencí na straně jedné a cestování do Ankary na straně druhé — stojí ještě třetí, podstatně silnější motivace: prezidentská volba. Příští volba hlavy státu se uskuteční přibližně za dva roky a tým Petra Pavla podle všeho analyzuje situaci tak, že prezident potřebuje ukázat svým voličům i nerozhodnutým, že je silnou a nezpochybitelnou autoritou, která má v systému svůj prostor a umí si ho prosadit.
Příběh samotného summitu je marginální — letos v září už nikdo nebude vědět, kdo kde seděl a kdo nepustil koho ke stolu. Co ale marginální nebude, je nahromaděné napětí mezi prezidentem a vládou. Kdybych byl v této politické situaci, spíš bych se staral o věci, které jsou přičitatelné a vracejí se znovu a znovu — třeba kontroverze kolem setkání v německém sdružení v Brně. Nikdo si po čase nevzpomene, kdo byl na summitu v Ankaře, ale obraz konfliktního prezidenta vůči vládě zůstává.
Jak může znít nález — Ústavní soud může pouze rušit
Otevřená je otázka, jak bude vůbec znít finální nález Ústavního soudu. Ústavní soud je z principu negativní zákonodárce — může pouze zákon nebo ustanovení rušit, nikoli ho nahradit jiným textem. Předběžné opatření je svou povahou něco jiného, ale finální výrok může v zásadě jen zrušovat.
Český ústavní soud navíc nemá pravomoc autoritativně vykládat ústavu jako takovou. Vykládá ji jen tím, že rozhoduje konkrétní věc. Může například říci, že nějaký volební zákon je z určitých důvodů neústavní, zrušit ho, odložit účinnost a vzkázat Poslanecké sněmovně a Senátu, aby zákon upravily podle nálezu. To je jediná forma, jak Ústavní soud může ovlivnit výklad ústavy — nemá pravomoc vydat do budoucna závazný výklad ústavy mimo konkrétní spor.
U projednávané kauzy proto není zřejmé, jak by finální nález mohl znít, když může být pouze zrušovací. Jedna ironická teorie říká, že soud odsoudí spoluautory ústavy za to, že ji napsali špatně. Ale i kdyby ji napsal kdokoli jiný a lépe, za tři roky bychom zjistili, že má jiné vady. Mocenské uspořádání státu sice lze napsat do textu — ale strom života je vždycky bohatší.
Závěr
Spor o Ankaru tedy z odborného pohledu není ani sporem o budoucnost české zahraniční politiky, ani o správný výklad ústavy. Je to vnitropolitická epizoda zarámovaná do prezidentské kampaně — drama, které za pár měsíců nikdo nebude pamatovat, ale které do prezidentské volby vstoupí jako stavební kámen obrazu silné autority schopné se postavit vládě.
