Součinnost, nebo svolení? Ústavní rozbor sporu Pl. ÚS 16/26 o účasti prezidenta na summitech NATO

Shrnutí sporu

Smí vláda fakticky rozhodnout o tom, kdo reprezentuje stát na summitu NATO? Spor vedený před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 16/26 se točí kolem jediné věty Ústavy — prezident „zastupuje stát navenek"¹ — a jejího vztahu k tomu, že „vláda je vrcholným orgánem výkonné moci".³ Tento rozbor se opírá výlučně o primární prameny: text Ústavy, zákon o Ústavním soudu, znění usnesení Pl. ÚS 16/26 z 24. 6. 2026 včetně odlišného stanoviska, návrh prezidenta a nález Pl. ÚS 14/01. Mediální komentáře ani odborný konsensus zde pramenem závěru nejsou.

Tři teze, které z pramenů plynou:

Text Ústavy nedává jednoznačnou odpověď. Z čl. 63 odst. 1 písm. a) plyne, že prezident zastupuje stát navenek, ale Ústava nikde výslovně nestanoví, že tato pravomoc zakládá vynutitelnou povinnost vlády poskytnout součinnost (akreditaci, notifikaci, přepravu) k osobní účasti na konkrétním summitu. Mlčení textu je zde určující.

Při pasivitě vlády nese důkazní břemeno prezident. Protože vláda účast aktivně nezakázala — pouze prezidenta nevyjmenovala v delegaci — nestojí otázka „smí vláda zabránit", nýbrž „existuje vynutitelná povinnost vlády konat". To musí prokázat ten, kdo se konání domáhá.

Předběžné opatření spor meritorně nerozhodlo. Ústavní soud výslovně čl. 63 nevyložil; zachoval dosavadní praxi a sám uvedl, že tím nepředjímá konečné rozhodnutí.⁵ Meritorní spor — výklad slovního spojení „zastupuje stát navenek" ve vztahu k čl. 67 odst. 1 — teprve přijde a jeho výsledek je z primárních textů otevřený.

Klíčová zjištění

1. Ústava obsahuje pravomoc, nikoli prostředky jejího výkonu. Čl. 63 odst. 1 písm. a) svěřuje prezidentovi zastupování státu navenek;¹ čl. 67 odst. 1 činí vládu vrcholným orgánem výkonné moci.³ Žádné ustanovení neupravuje, kdo rozhoduje o konkrétní formě výkonu reprezentace a kdo zajišťuje její logistické předpoklady.

2. Účast na summitu je reprezentativní akt, nikoli kontrasignované „rozhodnutí". Nevydává se jako formální akt podle čl. 63 odst. 3.² To má dvojí důsledek: nepodléhá spolupodpisu vlády (argument pro autonomii prezidenta), ale zároveň zaň podle čl. 63 odst. 4 nikdo nepřebírá odpovědnost obvyklou cestou — což komplikuje tvrzení, že jde o plně samostatný výkon.

3. Konzistenční test ukazuje, že čl. 63 nelze zúžit jen na kontrasignovaná rozhodnutí. Přijímání velvyslanců, státní návštěvy a projevy také nejsou formálními rozhodnutími, a přesto spadají pod reprezentaci státu. Pokud by „zastupování navenek" zahrnovalo jen kontrasignované akty, vyprázdnilo by se. Z toho ale neplyne automaticky vynutitelná povinnost součinnosti vlády.

4. Rozhodující je rozlišení „nemá nárok na konání" vs. „vláda má právo nekonat". Při pasivitě vlády musí existenci povinnosti součinnosti prokázat prezident. Tato povinnost se z holého textu nedovozuje; lze ji opřít buď o ústavní zvyklost, nebo o princip, že pravomoc bez prostředků k výkonu je prázdná.

5. Předběžné opatření stojí na zachování praxe, ne na výkladu čl. 63. Soud výslovně uvedl, že o tak významné a mimořádné věci nelze rozhodovat v časové tísni, a proto čl. 63 nevyložil.⁵ Odlišné stanovisko soudce Wintra a soudkyně Řepkové je nejsilnější protipozicí: podmínky pro předběžné opatření podle nich splněny nebyly.⁶

6. Vymáhání je možné, ale citlivé. Zákon o Ústavním soudu zná pořádkovou pokutu až 100 000 Kč⁹ — na rozdíl od obecné hranice 50 000 Kč podle občanského soudního řádu¹⁰ — a předběžné opatření převádí sporné právo na vykonatelnou povinnost.¹² Meritorní nález v kompetenčním sporu má účinky erga omnes.⁹

Metodická poznámka

Skutkové východisko je fixní: vláda usnesením ze dne 22. 6. 2026 prezidentovi účast aktivně nezakázala — pouze ho nevyjmenovala mezi členy delegace a neposkytla součinnost nezbytnou k realizaci. Premiér tedy nelže, tvrdí-li, že vláda „nic nezakázala". Kde primární podklad chybí, je to dále označeno jako mezera.

I. Co říká Ústava — doslovně

Čl. 63 odst. 1 zní: „Prezident republiky dále a) zastupuje stát navenek, b) sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy (...) c) je vrchním velitelem ozbrojených sil, d) přijímá vedoucí zastupitelských misí (...)."¹

Čl. 63 odst. 3: „Rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavců 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády." Čl. 63 odst. 4: „Za rozhodnutí prezidenta republiky, které vyžaduje spolupodpis (...), odpovídá vláda."²

Čl. 67 odst. 1: „Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci." Čl. 68 odst. 1: „Vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně."³ Pro kontrast čl. 62 vypočítává pravomoci bez kontrasignace (jmenování vlády, soudců Ústavního soudu, rozpouštění sněmovny). Reprezentace navenek mezi nimi není — je v čl. 63, který je celý uvozen režimem kontrasignace a odpovědnosti vlády.⁴

Z textu samého plynou tři pevné body. Za prvé, prezident je nositelem pravomoci zastupovat stát navenek — to není sporné. Za druhé, vláda je vrcholným orgánem výkonné moci a nese odpovědnost za zahraniční politiku prostřednictvím odpovědnosti Poslanecké sněmovně. Za třetí — a to je jádro — text nikde neřeší, jak se tyto dvě polohy potkají v okamžiku, kdy je třeba rozhodnout o konkrétní formě reprezentace a o jejím logistickém zajištění. Text nestanoví pravidlo přednosti.

II. Rozhodovací vs. reprezentativní akt

Návrh prezidenta opírá nárok o čl. 63 odst. 1 písm. a).⁷ Klíčová otázka zní, zda je „účast na summitu" výkonem pravomoci ve formě kontrasignovaného „rozhodnutí" podle odst. 3, anebo nekontrasignovaného reálného (faktického) reprezentativního aktu.

Pokud je účast reprezentativním aktem, pak nepodléhá kontrasignaci — a prezident může tvrdit, že jej vykonává samostatně. To je silná strana jeho pozice. Jenže táž úvaha má rub: čl. 63 odst. 4 přenáší odpovědnost na vládu právě u aktů vyžadujících spolupodpis.² U reprezentativního aktu, který spolupodpis nevyžaduje, mechanismus přenosu odpovědnosti nenastupuje. Reprezentace na vrcholném mezinárodním fóru přitom zavazuje stát navenek a promítá se do zahraniční politiky, za niž odpovídá vláda. Vzniká napětí: buď je účast natolik „měkkým" aktem, že je čistě v rukou prezidenta a vláda za její obsah neodpovídá — pak ovšem těžko zakládá vynutitelný nárok na součinnost; anebo je natolik závažná, že se dotýká odpovědnosti vlády za zahraniční politiku — pak ovšem nemůže být zcela mimo její dosah.

Z textu nelze jednoznačně určit, do které kategorie účast spadá. To je první místo, kde primární prameny nedávají odpověď a kde se rodí meritorní spor.

III. Konzistenční test

Navrhněme výklad: „zastupování navenek" zahrnuje jen kontrasignovaná rozhodnutí. Přijímání vedoucích zastupitelských misí [čl. 63 odst. 1 písm. d)], státní návštěvy a projevy hlavy státu nejsou formálními rozhodnutími vydávanými s kontrasignací, a přesto je nikdo nevyřazuje z reprezentace státu.¹ Pokud bychom čl. 63 zúžili jen na kontrasignované akty, vypadla by z něj podstatná část reálné reprezentace. Tento výklad tedy neobstojí.

Navrhněme opačný výklad: faktická reprezentace je autonomní doménou prezidenta v plném rozsahu. Kdyby tomu tak bylo, znamenalo by to, že prezident může stát zavazovat navenek nezávisle na vládě, která přitom za zahraniční politiku odpovídá Poslanecké sněmovně.³ To naráží na odpovědnostní konstrukci Ústavy. Ani tento výklad neobstojí v krajní podobě.

Konzistenční test vede k mezitezi: reprezentace podle čl. 63 zahrnuje i faktické akty, ale nemůže být zcela vyňata z dosahu vládní odpovědnosti za zahraniční politiku. Kde přesně leží hranice — zejména zda zahrnuje vynutitelný nárok na součinnost — text neurčuje.

Reprezentace obsahu vs. odpovědnost za obsah. Mezitezi je třeba ještě zaostřit. Na vrcholném fóru nevystupuje stát s osobním postojem hlavy státu, nýbrž s jednotnou pozicí, kterou tvoří vláda odpovědná za zahraniční politiku.³ Prezident zde tedy nepřednáší vlastní zahraniční linii — žádnou ústavně netvoří. To oslabuje tvrzení, že má autonomní nárok na účast „když chce": obsah, který by reprezentoval, není jeho. Pozor však na dvě záměny. Za prvé, nesamostatnost obsahu neruší pravomoc reprezentovat podle čl. 63¹ — jen ji váže ke státní (vládní) pozici. Za druhé, rozlišujícím kritériem není „kdo obsah tlumočí" — to činí i předseda vlády —, nýbrž „kdo za obsah odpovídá": vláda ano, prezident ne. Prezident by tak reprezentoval pozici, jejímž autorem ani ručitelem není.

Tím se obnažuje jádro sporu. Kdyby bylo zaručeno, že prezident přednese přesně vládní linii, neměla by vláda důvod jeho účasti bránit. Spor vzniká právě proto, že tato záruka chybí — prezident není vázán pokyny vlády jako její člen. Tentýž fakt (prezident zahraniční politiku netvoří) tedy zároveň oslabuje jeho nárok na vynutitelnou součinnost i vysvětluje obavu vlády. A jakmile připustíme, že obsah je vládní, zbývá jako skutečné těžiště sporu rovina symbolická — kdo je „tváří" státu navenek —, nikoli to, co se na fóru řekne. Jde tedy o spor o reprezentační pravomoc, nikoli o její obsah.

IV. Mezera a její vyplnění

Není-li forma výkonu ani povinnost součinnosti upravena textem, čím se prázdné místo vyplní? Nabízejí se dvě cesty: ústavní zvyklost, nebo zbytková působnost vlády podle čl. 67 odst. 1.

Doktrínu ústavních zvyklostí lze rekonstruovat z nálezu Pl. ÚS 14/01 (spor o kontrasignaci při jmenování guvernéra ČNB).⁸ Ústavní soud tam uvedl, že ústavní zvyklosti „mají v ústavním státě velký význam právě tím, že komponují ústavu do funkčního celku a zaplňují prostor mezi strohým vyjádřením ústavních principů a institucí a variabilitou ústavních situací". A dále, že podstatné není ověřování formálních náležitostí zvyklosti, „ale prostá okolnost, že po dobu více než osmi let na základě hodnotového a institucionálního konsensu (...) byl praktikován postup, který bez odporu kteréhokoli z ústavních orgánů (...) potvrzoval interpretaci".⁸

Z těchto nosných důvodů plyne klíčové rozlišení. Zvyklost text doplňuje (praeter constitutionem) tam, kde text mlčí. Odlišné stanovisko soudců k témuž nálezu naopak připomnělo, že zvyklost contra constitutionem by musela mít „podstatně vyšší" kvalitu a kvantitu praxe.⁸

Aplikováno na náš případ: účast prezidenta na summitech NATO není textem upravena — jde tedy o prostor, kde zvyklost teoreticky může působit praeter constitutionem. Avšak zde je třeba být přesný. Existence ustálené praxe (prezident jezdil na summity) může svědčit o zvyklosti popisující, že prezident bývá členem delegace. Otázka ovšem zní jinak: zakládá tato zvyklost vynutitelnou povinnost vlády konat i proti aktuální vůli vlády? To je krok navíc, který z pouhé existence praxe neplyne. Zvyklost, že se něco obvykle dělo, není totéž co právní pravidlo, že to vláda musí umožnit, i když nechce. Právě zde leží nejjemnější hrana celého sporu.

V. Povinnost součinnosti vs. právo zabránit

Skutkový stav je fixní: vláda usnesením ze dne 22. 6. 2026 prezidentovi účast nezakázala, pouze ho nevyjmenovala mezi členy delegace a neposkytla součinnost. Premiér veřejně uvedl, že vláda „nic nezakazuje". Z toho plyne, že nesprávně položená otázka zní „smí vláda zabránit výkonu práva". Správná otázka zní: „zakládá prezidentova pravomoc vynutitelnou povinnost vlády konat?"

Toto rozlišení má zásadní procesní důsledek pro důkazní břemeno. Kdyby vláda aktivně zasáhla (zakázala, zablokovala), bylo by na ní, aby prokázala oprávnění k zásahu do pravomoci jiného orgánu. Protože však vláda jednala pasivně, musí ten, kdo se konání domáhá — prezident — prokázat, že na straně vlády existuje vynutitelná povinnost konat. Rozdíl mezi „prezident nemá nárok na konání vlády" a „vláda má právo nekonat" je rozdíl v tom, kdo nese břemeno: při pasivitě připadá navrhovateli.

Odkud by se taková povinnost součinnosti brala? Tři možné zdroje, posouzené z primárních pramenů:

• Z textu Ústavy. Přímo nikoli — text povinnost součinnosti nestanoví. Tato cesta selhává.
• Z ústavní zvyklosti. Praxe může zakládat zvyklost popisující účast, ale skok k vynutitelné povinnosti konat proti vůli vlády je samostatný a z primárních pramenů neprokázaný.
• Z principu, že pravomoc bez prostředků k výkonu je prázdná. Toto je nejsilnější argument prezidenta odvoditelný z logiky Ústavy samé: má-li prezident pravomoc zastupovat stát navenek a tuto pravomoc lze fakticky vykonat jen tehdy, zajistí-li exekutivní aparát akreditaci, notifikaci a přepravu, pak by absolutní volnost vlády neposkytnout součinnost činila pravomoc prázdnou. Tento argument má sílu, ale není bezbřehý: nevede nutně k závěru, že prezident určuje každý konkrétní výkon, nýbrž jen k tomu, že vláda nesmí pravomoc zcela vyprázdnit.

Protiváha, kterou je třeba vzít vážně (audiatur et altera pars): i pasivita může být protiústavní, existuje-li povinnost konat. „Neudělali jsme nic" není obranou, je-li právě ono nekonání porušením povinnosti. Navíc tvrzená zlá víra — prezident v návrhu uvádí odkládání rozhodnutí o složení delegace z 8. na 22. června a systematické neodpovídání na dopisy⁷ — může pasivitu fakticky přiblížit aktivnímu bránění. Účelové nekonání směřující k vyčerpání lhůty (podle usnesení Pl. ÚS 16/26 končila lhůta pro notifikování složení oficiální delegace organizátorům summitu dne 26. 6. 2026)⁵ lze posoudit jako kvalifikované jednání, nikoli jako neutrální nečinnost. Zde se ovšem pohybujeme na hranici skutkového hodnocení, které bude předmětem dokazování v meritorním řízení.

Z primárních textů nelze jednoznačně dovodit existenci vynutitelné povinnosti součinnosti. Nejsilnější opora prezidenta je princip „pravomoc předpokládá prostředky"; nejsilnější opora vlády je čl. 67 odst. 1 ve spojení s absencí výslovné povinnosti v textu a s pravidlem o důkazním břemenu při pasivitě.

VI. Procesní rovina — usnesení vlády

Je třeba pečlivě rozlišit „explicitní zákaz účasti" od „výčtu členů delegace bez prezidenta". To jsou právně odlišné akty. Zákaz by byl aktivním zásahem do pravomoci prezidenta; výčet bez prezidenta je výkonem vlastní působnosti vlády (sestavení delegace), jehož vedlejším účinkem je nezařazení prezidenta. Záměr a kontext (tvrzená zlá víra) mohou holý text aktu posunout k prvnímu typu, ale samy o sobě z textu výčtu zákaz nečiní.

Zde narážíme na mezeru v primárních pramenech. Přesné doslovné znění výroku usnesení vlády ze dne 22. 6. 2026 ani jeho pořadové číslo se ve veřejně dostupných primárních pramenech nepodařilo dohledat. Oficiální stránka vlády eviduje příslušný bod programu jako „Vyslání delegace České republiky vedené předsedou vlády na setkání nejvyšších představitelů států NATO v Ankaře ve dnech 7. a 8. července 2026", čj. 475/26, s výsledkem „schváleno"; tento přehled však sám není usnesením.¹³ Úplné znění usnesení je uloženo v databázi ODOK a ve spisu Pl. ÚS 16/26. Tuto mezeru je třeba přiznat a nenahrazovat ji domněnkou. Pracujeme proto s předpokladem (potvrzeným fixním skutkovým východiskem i oficiálním názvem bodu): usnesení prezidentovi nic nezakázalo, pouze vyslalo delegaci vedenou předsedou vlády, v níž prezident není.

Z názvu bodu plyne důležitý signál: usnesení je formulováno pozitivně jako „vyslání delegace vedené předsedou vlády", nikoli negativně jako „zákaz účasti" prezidenta. To podporuje kvalifikaci aktu jako výkonu vlastní působnosti vlády — byť kontext a tvrzená zlá víra zůstávají otevřeny meritornímu posouzení.

VII. Předběžné opatření Pl. ÚS 16/26

Výrok usnesení z 24. 6. 2026 ukládá vládě, ministru zahraničních věcí a ministerstvu, aby „bezodkladně notifikovali (...) NATO a organizátorům summitu (...), že součástí oficiální delegace České republiky je též prezident republiky, a zajistili jemu a jeho doprovodu příslušnou akreditaci", a aby se zdrželi jednání, „jímž by účasti prezidenta republiky a jeho doprovodu (...) bránili či ji ztěžovali".⁵

Z odůvodnění je nápadné, čemu se soud vyhnul. V bodě 2 výslovně uvádí, že rozhodovat „o tak významné, složité a do značné míry mimořádné věci v takové časové tísni není zodpovědné", a proto rozhodl „aniž by předjímal rozhodnutí o věci samé". V bodě 4 konstatuje, že podle dosavadní praxe „prezident republiky je členem delegace" a že „nejde přitom o praxi prima facie neústavní". V bodě 5 uzavírá, že „je do doby vydání rozhodnutí ve věci samé namístě zachování dosavadní praxe".⁵

Toto je metodicky zásadní: soud nerozhodl výkladem čl. 63 odst. 1 písm. a), nýbrž zachováním status quo. Neřekl, že prezident má vynutitelný nárok na součinnost — řekl, že do meritorního rozhodnutí se zachová dosavadní stav. Předběžné opatření tedy nelze číst jako náznak meritorního výsledku; soud to sám popírá.

Odlišné stanovisko soudce Jana Wintra a soudkyně Dity Řepkové je nejsilnější protipozicí.⁶ Jeho nosné body:

• Zákon o Ústavním soudu „v řízeních ve sporech o rozsah kompetencí (...) s předběžnými opatřeními výslovně nepracuje", zatímco výslovně s nimi pracuje jinde.⁹ Předběžné opatření zde tedy stojí na přiměřeném použití občanského soudního řádu¹⁰ — což je možné, ale vyžaduje zdrženlivost.
• Spor o rozsah kompetencí je „sporem o objektivní právo (...) mezi orgány státu, nikoli o spor mezi osobami". Proto i „pozdní hypotetické vyhovění návrhu ve věci samé (...) nemaří účel sporu o rozsah kompetencí". Disent cituje i samotného prezidenta, který uvedl, že brání pravomoci „kvůli všem prezidentům a prezidentkám, kteří přijdou po něm".
• Argument ochranou praxe „není nesporný": „Fakt, že vláda dosud nekladla překážky účasti prezidenta republiky na summitech NATO, sám o sobě neosvědčuje, že by je nekladla, pokud by s účastí prezidenta republiky nesouhlasila. A ani z tohoto faktu nevyplývá, že o účasti prezidenta republiky vláda v minulosti reálně nerozhodovala."

Poslední bod je analyticky nejostřejší a míří přesně na slabinu většinového odůvodnění: z toho, že vláda dříve nebránila, neplyne, že neměla pravomoc bránit ani že o účasti nerozhodovala. Mlčící souhlas není totéž co absence kompetence. Tím disent obnažuje, že většina podle něj zaměnila popisnou praxi (prezident jezdil) za normativní závěr (vláda musí umožnit).

Test naléhavosti. Předběžné opatření předpokládá nebezpečí z prodlení a hrozbu nenahraditelné újmy.¹⁰ Zde je namístě se ptát: co se nevratně zmaří, nejede-li prezident? Stát na summitu zastoupen je — delegaci vede předseda vlády s jmenovitým pozváním — a za zahraniční politiku, která se tam prezentuje, odpovídá vláda, nikoli prezident.³ Neúčastí se tedy neblokuje výkon žádné pravomoci, již by nesl ten, komu opatření svědčí; jediným „zmařeným" je nevyužití prezidentovy reprezentativní pravomoci pro tento konkrétní summit — tedy právě to, o jehož vynutitelnosti se teprve vede meritorní spor. Opatření tak zajišťuje plnění dříve, než je prokázáno právo na ně.

Protiváhu nelze pominout: summit je jednorázový, lhůta k notifikaci podle usnesení propadá 26. 6.⁵ a zastupování státu navenek je ústavní pravomoc, ne formalita¹ — i v nevyslání lze proto spatřovat nevratný zásah, a tímto směrem většina rozhodla. Rozhodující však zůstává, že jde o nevratnost symetrickou: vynucení reprezentace proti vůli vlády, jež za ni odpovídá, je rovněž nevratné. Spor tedy není jen o rozsah pravomoci, ale i o to, zda nízká a sporná újma ospravedlňovala tak silný, fakticky uspokojující (satisfekční) zásah — což je přesně to, co odlišné stanovisko popírá.⁶

VIII. Vymahatelnost a odpovědnost

Co nabízí zákon o Ústavním soudu, nerespektuje-li strana výklad? Předně, čl. 89 odst. 1 Ústavy činí rozhodnutí ÚS vykonatelným, a odst. 2 stanoví, že „vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby".¹² Předběžné opatření tedy převádí dosud sporné právo na vykonatelnou povinnost: dokud platí, vláda notifikovat a akreditovat musí.

Jako donucovací nástroj zná zákon pořádkovou pokutu. Podle § 61 odst. 1 může předseda Ústavního soudu uložit tomu, „kdo hrubě ztěžuje postup řízení", pořádkovou pokutu do výše 100 000 Kč⁹ — tedy nad rámec obecné hranice 50 000 Kč podle občanského soudního řádu¹⁰ (uplatněno na horní hranici např. ve věci Pl. ÚS 1/12).¹¹ Tento nástroj však míří na ztěžování postupu řízení, nikoli přímo na nesplnění hmotněprávní povinnosti uložené předběžným opatřením — jeho použitelnost na odpírání součinnosti je proto omezená a nepřímá.

Meritorní nález v kompetenčním sporu má určit, „který orgán je příslušný vydat rozhodnutí ve věci"; napadené rozhodnutí lze zrušit pouze tehdy, bylo-li vydáno orgánem nepříslušným.⁹ Výrok má účinky erga omnes. Pokud by tedy ÚS meritorně určil, že příslušným rozhodnout o účasti prezidenta na summitech NATO je prezident, stala by se z toho do budoucna závazná povinnost, jejíž opětovné porušení by bylo zjevným porušením čl. 89 odst. 2 Ústavy.¹² Skutečná vymahatelnost ovšem v posledku spočívá na ústavní loajalitě orgánů — kompetenční spory mezi nejvyššími orgány jsou nakonec řešeny respektem k ústavnímu pořádku, ne exekučně.

IX. Test vlastního hlasu

Aby byl rozbor odolný vůči politickým sympatiím, otestujme jej na třech scénářích s prohozenými rolemi:

1. Euroskeptický prezident, proevropská vláda. Prezident chce na summit tlumočit zdrženlivý postoj, vláda jej nechce. Platí týž závěr: text neupravuje vynutitelnou povinnost součinnosti, břemeno nese prezident, čl. 67 odst. 1 svědčí vládě. Výsledek se nemění.

2. Prezident, jehož si přeje opozice, vláda silné většiny. Pokušení fandit „slabšímu" prezidentovi. Ale právní konstrukce je stejná: zvyklost popisuje, neukládá; princip „pravomoc předpokládá prostředky" chrání jádro pravomoci, ne každý konkrétní výkon. Výsledek se nemění.

3. Vláda, která by chtěla prezidenta naopak na summit vyslat proti jeho vůli. Zde se ukazuje symetrie: stejně jako prezident nemůže být donucen reprezentovat, nemůže ani nárokovat, aby ho vláda vyslala vždy, když chce. Reprezentace je sdílený prostor, ne jednostranný nárok kterékoli strany.

Ve všech třech scénářích zůstává právní závěr stejný: z primárních textů neplyne jednoznačná vynutitelná povinnost součinnosti; spor je otevřený a jeho jádro je v poměru čl. 63 a čl. 67. Skutečnost, že závěr je invariantní vůči záměně rolí, je signálem, že vodítkem je právo, nikoli politika.

Doporučení pro sledování sporu

Sledovat meritorní nález, ne předběžné opatření. Předběžné opatření je procesní a praxi pouze zachovává; soud sám popřel, že předjímá výsledek.⁵ Vodítkem k tomu, jak dopadne ústřední otázka, bude teprve výklad slovního spojení „zastupuje stát navenek" ve vztahu k čl. 67 odst. 1.

Pro prezidentskou stranu: těžiště argumentace přesunout od „existuje zvyklost účasti" (která sama nestačí) k principu „pravomoc předpokládá prostředky" a k tezi, že systematické odkládání převrací pasivitu v kvalifikované bránění.

Pro vládní stranu: držet se rozlišení „výčet delegace" vs. „zákaz" a opřít se o čl. 67 odst. 1 a o pravidlo důkazního břemene při pasivitě. Pozor ale na hranici: úplné a opakované odepření součinnosti, jež by pravomoc vyprázdnilo, by mohlo být posouzeno jako protiústavní nekonání.

Práh, který by změnil závěr. Pokud by ÚS v meritorním nálezu výslovně dovodil, že čl. 63 odst. 1 písm. a) zakládá vynutitelnou povinnost součinnosti (a nikoli jen zákaz vyprázdnění pravomoci), změnilo by to rozložení břemene i praktický výsledek do budoucna. Naopak určení, že o formě reprezentace rozhoduje vláda v rámci čl. 67, by potvrdilo opačný směr.

Co je jisté a co zůstává sporné

Co z textu plyne: prezident je nositelem pravomoci zastupovat stát navenek (čl. 63); vláda je vrcholným orgánem výkonné moci a odpovídá za zahraniční politiku (čl. 67, čl. 68); účast na summitu není kontrasignovaným rozhodnutím podle čl. 63 odst. 3; předběžné opatření čl. 63 nevyložilo a praxi pouze zachovalo.

Co zůstává sporné: zda pravomoc zastupovat stát navenek zakládá vynutitelnou povinnost vlády poskytnout součinnost k osobní účasti na konkrétním summitu. Text Ústavy to neupravuje; zvyklost účast popisuje, ale skok k vynutitelné povinnosti z ní neplyne; princip „pravomoc předpokládá prostředky" chrání jádro pravomoci, ne každý jednotlivý výkon. Při pasivitě vlády nese břemeno prezident.

Kde se odehraje meritorní spor: na hranici mezi čl. 63 odst. 1 písm. a) a čl. 67 odst. 1 — konkrétně v otázce, zda „zastupování navenek" zahrnuje vynutitelný nárok na součinnost, anebo zda je poskytnutí součinnosti věcí uvážení vlády odpovědné za zahraniční politiku. Druhotně se spor odehraje na skutkové rovině zlé víry: zda systematické nekonání vlády bylo neutrální pasivitou, nebo kvalifikovaným bráněním.

Zdání nestrannosti (poznámka stranou merita). Čím slabší je odůvodnění naléhavosti u tak silného, fakticky uspokojujícího opatření, tím větší prostor sám soud otevírá pochybnostem o své nestrannosti — bez ohledu na to, zda jsou opodstatněné. Nezávislost soudu se neměří jen tím, jak rozhodl, ale i tím, zda rozhodnutí obstojí jako viditelně nestranné. Nejpevnější obranou proti podezření je metodologická přísnost; tu si ovšem soud vlastním přiznáním o rozhodování „v časové tísni"⁵ zčásti znemožnil. To není doklad podjatosti — je to důvod, proč u předběžných opatření v kompetenčních sporech mezi nejvyššími orgány platí zvýšený nárok na zdrženlivost.⁶